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论行政确认可诉性的标准
作者:赵桂芳 发布时间:2016年12月01日 21:38 文章出处:平乐县人民法院

论行政确认可诉性的标准

【内容摘要】  行政确认作为现代行政管理的重要手段之一,其存在于行政主体作出的各项行政活动之中,具有稳定法律关系,保障社会安定秩序,维护行政相对人合法权益的重要作用。但长期以来,我国并没有充分重视行政确认的可诉性,因此,系统地对行政确认行为的司法审查制度进行研究具有十分重要的理论和实践意义。通过对行政确认基本理论的了解进一步分析行政确认行为可诉性的统一标准,本文共分成三部分,第一部分论述证行政确认的概述。第二部分论证行政确认可诉性的现状与问题。第三部分主要采用实证分析的方法,以责任鉴定行为和学历学位授予行为为例明确行政确认可诉性的标准,进一步完善行政确认可诉性的思路,以保证司法权与行政权的均衡。

       【关键词】  行政确认;行政诉讼;受案范围;诉讼标准

       引言

       行政确认行为作为公共权力的运作方式之一,与其他具体行政行为相比,行政确认行为的司法审查在我国行政法学研究相对来说还比较落后,过去一直没有得到足够的重视,一般的行政法论著也少有提及,教科书也并没有对行政确认行为的司法审查制度进行全面的、系统的论述,即使有所提及,往往也只是用行政确认是一种可诉性行政行为一笔带过,虽然行政确认作为一种具有可诉性的具体行政行为已经为《最高人民法院关于规范行政诉讼的案由的通知》所确认,但是我国行政诉讼的受案范围采用混合式的方法,行政确认既未被行政诉讼法明确纳入行政诉讼受案范围,也没有将其排除在外。但是究竟哪些行政确认行为属于行政诉讼的受案范围在学界仍然争议颇多。本文拟对行政确认行为可诉性的标准进行粗浅的探讨,其目的在于完善我国行政确认制度,从而更有利于保护相对人的合法权益及维护公共利益。

       一、行政确认的概述

       (一)行政确认的概念分析

       在我国现行法律、法规中极少使用行政确认这一概念,其行政确认的研究、立法还不够深入,仍需不断的完善,但仅就行政确认这一概念而言在行政法理论界对其有着大同小异的表述。由于行政确认作为现代行政管理活动的重要手段之一,在行政法治快速发展的今天,其地位日益凸显。在对行政确认的概念进行界定时,应当使其尽可能具有前在性、统一性和可预测性的特征,尽可能的适应社会主义市场经济和行政法治发展的客观需要。因此,我认为可以将行政确认界定为:行政确认是行政主体根据法律、法规的规定或者授权,依职权或依申请对行政相对人本身或者与行政相对人具有利害关系的法律地位、法律关系或者有关法律事实进行甄别,给予确认、认可、证明(或者否定)并予以宣告的具体行政行为。其基本内涵主要集中在以下几个方面:

       1.行政确认的主体是特定的行政主体即国家行政机关和法律、法规授权的组织,行政主体是行政法上至关重要的范畴之一,任何具体行政行为的作出都需要具备行政主体这一要件,行政确认具有较强的专业性和程序性,行政确认权的行使必须由法律法规规定的特定的行政主体来行使,只有主体合法才可能使行政确认行为具备合法性,并且能够防止权力的滥用。

       2.行政确认是一种具体行政行为。行政确认是特定行政主体在行使行政管理活动过程中通过行使行政确认权,针对特定的公民、法人或者组织,就特定的法律地位、法律事实或法律关系是否存在进行甄别,作出的有关该公民、法人或者组织权利义务的一种单方行政行为。

       3.行政确认是针对特定行政相对人的法律关系、法律地位或者有关的法律事实进行甄别的一种具体行政行为,其适用的范围相当宽泛,内容十分丰富。内容是形式的本质属性,形式是内容的外在表现。因此也就决定了行政确认形式的繁杂和多样,其表现为确定、认可、证明等形式。

       4.行政确认具有一定的中立性,是行政主体严格依照客观事实和法律、法规的规定对已经存在的法律关系、法律地位或者法律事实作出肯定性或否定性的确定、认可或者证明,行为本身并不直接创设新的法律关系、法律地位或者有关的法律事实。对于行政相对人来说,它既非授益行政行为也非负担行政行为。

       (二)行政确认的法律属性

       目前学界对行政确认概念的认识大致相同,没有实质性的太大区别,但是对于行政确认的法律属性仍存在着不同的认识,争议颇多。行政确认的定性问题,对于我们研究行政确认行为是否可诉起着举足轻重的作用,只有明确行政确认是否是行政法律行为,这样才能进一步确定其是否对行政相对人权利义务产生直接相应的法律效果和后果,当公民、法人或者其他组织认为自己的合法权益受到行政确认行为的侵犯时,就可以适用具体行政行为的一般理论向人民法院提起行政诉讼,及时、有效地行使行政诉讼权利。

       在行政法学界里,行政确认的定性问题一种存在争议,日本田中二郎在确定准行政行为种类时,其中就将行政确认行为列在其中,确认即在特定事实或者法律关系发生疑问或者存在争议的情况下,以公的权威对其存在与否或者真实与否进行的确认行为。属于一种判断的表示。 由此可以看出,田中二郎认为行政确认行为是一种准行政行为。在德国早期行政法学者柯俄曼将行政确认排除在准行政行为的分类之外,被归入行政法律行为之中。 我国台湾地区学者程明修指出,即使有人怀疑确认行为本身只是说出了法律原有的规定内容而已,应没有如同行政处分(纯粹的法律行为)那样的创设性或者形容性的内涵,但是,从将由规范条文进行具体化,且此过程中仍然含有解释空间和具体化空间的现实,可以说明确认行为本身具有了如同一般行政法律行为那样的个案性。确认行为本身就已经形成了一个新的请求权基础,如果行政处分发生了存续性效果,它本身就已经具备了法律行为那样的规制内涵,因此发生行政效果。基于此种认识,确认行为可以归入行政法律行为之中。 可以看出程明修是从行政主体行使行政确认权这个过程进行的分析,虽然行政确认不直接创造权利义务,但是由于行政机关是公权力主体具有一定的自由裁量权,确认行为本身就已经形成了一个新的请求权基础,对行政相对人必然会产生相应的行政法律效果。在国内学界,姜明安认为行政确认是指行政主体依法对行政相对人的法律地位、法律关系或者有关法律事实进行甄别,给予确认、认可、证明(或者否定)并予以宣告的具体行政行为。 罗豪才认为行政确认是指行政主体依法对相对方的法律地位、法律关系和法律事实进行甄别,给予确定、认可、证明并予以宣告的具体行政行为。 杨海坤认为行政确认行政主体根据相对人的申请,依法对某一特定的法律事实、法律资格或权利义务的真实性、合法性予以确定、认可和证明的具体行政行为。 综观国内学界以上几种比较具有代表性意义的定义,就各种定义所关注的焦点而言,可以看出学界对行政确认概念及其定性的共识所在。

       根据上述分析,可以看出在理论界将行政确认作为一种行政法律行为来论述逐渐得到国内外学者的普遍认可,形成了一种通说,充分肯定了行政确认的地位。另外,最高人民法院法发﹝20042号《最高人民法院关于规范行政诉讼的案由的通知》也从司法实践层面将行政确认确定为一种具体行政行为,该通知将行政案件的案由分为:作为类案件、不作为类案件、行政赔偿类案件,行政作为类案件案由的结构分为:管理范围和具体行政行为两类,行政确认就被列入具体行政行为中。

       与其他的行政行为相比,行政确认行为的法律效果和后果有别于其他的行政行为。虽然行政确认行为的内容不具有创造性,行政主体只是对当事人之间已经发生的事实或已经建立的权利义务关系的肯定,但是正如程明修所说这个管理的过程中仍然含有解释空间和具体化空间的现实,确认行为本身就已经形成了一个新的请求权基础,行政行为一旦作出,对相对人的权利义务就会产生确定力和拘束力,未经过法定的程序不得予以撤销。

       行政确认作为一项行政法律行为已经明确,进一步了解行政确认与其他行政行为的关系对研究行政确认是否独立成诉具有重要的作用。行政确认是独立的还是非独立的具体行政行为,是否从属于其他行政行为或被其他行政行为所吸收,我们认为并不能一概而论,我们所要研究的行政确认行为应当涵盖独立与非独立这两种行为。独立的行政确认是指不依赖于他种行政行为而独立存在的行政确认行为,不是他种行政行为成立的必要前提。主要有产品质量的鉴定、交通事故的鉴定、律师资格认定等。非独立的行政确认行为也就是我们平时所说的附属性行政确认行为,它主要依附于其他具体行政行为之上,作为行政主体实施其他具体行政行为的一个前置性程序。例如行政处罚过程中需要对相关违法事实的认定、行政奖励过程中对有功事实的认定等。需要说明的是附属性的行政确认行为仍然具有行政确认的所有特征,只是在与其他行政行为关系上,该行政确认行为更多的法律效果归结于其他行政行为,我们不能因为这样就将此时的行政确认直接归类于其他行政行为之中,使其失去了独立研究的法律价值,仍有必要将其纳入行政法学研究的视野范围之内。且此种分类并不是始终如一的,在一定条件下会发生转化,例如,交通事故的鉴定作为一种独立的行政确认行为,但是在交通事故中行政处罚的作出,就必须依附于交通事故责任鉴定作为前提。

       鉴于以上分析,对行政确认的概念、特征以及相应的法律属性有了一个比较全面、准确、深入的把握,接下来本文所要讨论的行政确认行为可诉性问题就变得迎刃而解。

       二、行政确认可诉性的现状与问题

       (一)行政确认可诉性的法律现状

       随着行政法在我国的深入发展,行政确认是否具有可诉性在我国当代行政法上的地位也日益受到重视,从司法实践和现行立法来看,行政确认虽然未被行政诉讼法明确纳入行政诉讼受案范围,但是也没有将其排除在外。我国行政诉讼法主要采用概括式与列举式相结合的方式来规定行政诉讼的受案范围,主要规定在《行政诉讼法》的第二条和第十一条以及《解释》的第十二条上。

       1.行政诉讼法的规定

       《行政诉讼法》第2条规定:公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。该规定以概括的方式划定了行政诉讼的受案范围,即我国行政诉讼法受案范围基本以行政机关作出的具体行政行为为界定标准,行政确认作为一项具体行政行为在上文行政确认法律属性中已经得到充分论述,当然,具体行政行为可诉性的一般标准也就适用于它,当行政相对人认为行政机关作出的行政确认行为侵犯到了自己的合法权益时,就可以依法向人民法院提起行政诉讼。

       《行政诉讼法》第11条规定以肯定概括的方式明确列举了八类案件,第一款的前7项规定了七类案件属于行政诉讼的受案范围,而在第8项中规定了一个兜底条款,即行政相对人认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的行政行为也可以起诉,但是我们无法从条纹中推知侵犯他人人身权、财产权的行政行为具体包括哪些,在实际操作中也就会成为法院拒绝受理相关行政案件的理由。行政确认行为是否被包括在其中仍需具体认定,行政确认行为作为一种具体行政行为,一经作出就会对相对人权利义务产生相应的法律效果,违法的、错误的行政确认行为就可能会侵犯到行政相对人的人身权、财产权,引起当事人权利义务关系的变化,因此,行政确认行为理应具有可诉性。

       2.司法解释的规定

       《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第12条规定:与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的,可以依法提起行政诉讼。在该条文中,正确理解具体行政行为这一概念对于解读该条文具有关键作用,在上文论述中,我们可知行政确认行为不论在理论界还是司法实践层面都已将其确定为一种具体行政行为,根据该条解释,只要公民、法人或者其他组织和行政确认行为有法律上的直接利害关系且对该行为不服,就可以依法提起行政诉讼。

       (二)行政确认可诉性存在的问题

       1. 可诉性标准模糊

       我国目前并没有关于行政确认的专门法律规范和系统的司法监督体系,行政确认制度处于及不完善的状态,行政确认可诉性的标准一直也就处于模糊状态。在这种情况下,行政相对人的权益必然容易受到侵害,虽然根据我国现行法律、法规的规定已经将行政确认纳入行政诉讼受案范围之列,但是在司法实践中法院受理行政确认案件为数不多。如果不能进一步明确行政确认行为可诉性的标准,那么行政确认行为具有可诉性也就成为一纸空文,许多行政确认案件将会被法院以不属于受案范围为由拒之门外。因此,进一步明确行政确认行为可诉性的标准以及完善相关立法已经迫在眉睫。

       2. 可诉性范围有限

       目前,我国行政确认案件是否可诉并未明确得到法律的肯定,只能通过相关法律和司法解释推导出行政确认行为理应具有可诉性,虽然行政确认存在于行政主体作出的各项行政活动之中,适用的范围宽泛、内容丰富,但是我国通过立法明确肯定可诉的行政确认案件屈指可数、范围相当有限,并且在理论研究和司法实践中对相关行政确认案件的可诉性问题也一直备受质疑。

       三、行政确认可诉性的完善

        (一)要明确行政确认可诉性的标准

       在扩大行政确认案件的可诉范围的同时应当进一步明确行政确认可诉性案件的标准,减少行政确认案件被法院以不属于受案范围为由拒之门外的现象。下文将以案例的形式对行政确认可诉性的一般性标准进行分析,从而进一步完善其标准。

       例如,不论在司法实践还是理论界一直颇受争议的责任鉴定行为,争论的焦点在于是否属于具体行政行为、是否应当纳入行政诉讼的受案范围。至此之前最高人民法院已经多次通过司法解释、复函和通知等形式对其责任鉴定行为的可诉性问题作了肯定的说明,但是并没有平息该纷争,我认为将责任鉴定行为纳入行政诉讼的受案范围是势在必行的。有以下三点理由:首先,责任鉴定行为本身的专业性比较强,目前我国对责任鉴定程序缺乏相应的法律法规予以规范,如果再阻断行政相对人的司法救济途径,那么势必会造成行政机关更加徇私枉法作出确有错误的责任鉴定,对于行政相对人而言,其合法权益就会更加难以得到法律保障,因此,将其纳入行政诉讼的受案范围存在现实的必要性。其次,责任鉴定是特定的行政主体或者由法律、法规授权主体依职权就特定的法律事实作出确认的一种行政行为,行政相对人对行政主体作出的具体行政行为不服当然可以通过诉讼的途径予以救济。最后,也是最为关键的一点,责任鉴定行为是否对相对人的权利义务造成相应的法律影响。例如交通事故责任鉴定、医疗事故责任鉴定等行为在一般情况下是属于一种独立行政行为,其法律效果并不归结于其他行政行为之中,对相对人会产生必然的约束力。对于独立的行政确认行为,只要当事人不服就可以提起直接行政诉讼。但是通过前文论述可知,行政确认的分类并非绝对的,在一定条件下是可以转化的,当责任认定行为从属于其他行政行为时,例如,在交通事故中行政处罚的作出,就必须依附于交通事故责任鉴定作为前提。此时的交通事故责任认定就变成了一种附属性的行政行为,但是附属性的行政确认行为仍然具有行政确认的所有特征,只是该行政确认行为更多的法律效果归结于其他行政行为,对相对人权利义务仍会造成影响,相对人对行政处罚不服提起行政诉讼时,如果交通事故责任认定书的合法性也会被附带审查时,此时就没有必要再独立成诉,避免造成司法资源的浪费。因此这并不否认行政确认的可诉性,只是在某些情况下没有独立成诉的必要。

       再如,国立学校拒绝发颁发位证、学历证的行为是否可诉,根据行政确认的内容分类,颁发学历、学位证书是属于一种法律事实的确认。大部分学者都将学校的行政管理行为认为是一种内部行政行为,在司法实践中看来,这一说法也逐渐被提出质疑,例如,在刘燕文诉北京大学案中,一审法院就认为,根据我国法律法规的规定,高等学校享有对受教育者有进行学籍管理等权力,有代表国家对受教育者颁发相应的学业证书、学位证书。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第25条第4项的规定,由法律、法规授权的组织所作出的具体行政行为,该组织是被告。学校因享有法律赋予的特殊管理权,与受教育者形成一种管理者与被管理者的关系,作为公共职权的执行者,是适格的行政主体,当然具备行政诉讼被告资格,因此根据《行政诉讼法》第2条规定,如果认为国立学校拒绝颁发学历、学位证书这一行政确认行为侵害了自己合法权益当然可以向人民法院提起行政诉讼。

       综上,判断一个行政确认案件是否可诉的一般标准可以简单概括为以下两点,这也是所有可诉行行政行为必备的一般标准:首先,行为标准即判断该行政确认案件是否是行政机关依职权作出的一种具体行政行为,其次,权利标准即该行政确认行为是否对相对人的合法权利造成侵害。 当然,这些仅是我个人在理论上对行政确认可诉性标准进行的一个粗略分析,仍需要行政立法和理论研究做进一步的明确和完善,使更多的行政确认案件纳入到司法审查范围之列,充分保障相对人的合法权益。

       一直以来,许多行政确认案件是否可诉争议不休的根源在于我国立法的不完善,行政确认行为适用的范围相当宽泛、内容十分丰富,很难通过立法明确一个统一标准,我个人认为,采用一般标准与特殊标准相结合的立法模式更为适宜,行政确认行为的范围宽泛,具有可诉性的各种行政确认行为之间必然会存在一定的共同点,如果我们抽象的概括出这些共性也就成为了行政确认可诉性的一般性标准,即前文中所说的行为标准和权利标准,只要行政确认行为满足了这两个标准,那么一般情况下的行政确认行为就不会被排除在司法审查之外。但我们应当考虑到事物的个性,为了实现个案公平的情况下,可以通过相关的法律、法规制定某些特殊的行政确认行为可诉性标准即通过逐一立法的方式就某些特殊的行政确认案件制定其特殊的标准。通过立法的形式赋予其司法权威,从而更能保障行政确认行为可诉性的实现,进而使其成为行政管理过程中最稳定的规范和平衡工具。

       (二)要扩大可诉性的范围

       在明确行政确认可诉性案件的标准同时应当进一步扩大行政确认案件的可诉范围。通过上文的分析可知行政确认可诉的范围相当狭窄和有限,我们应当通过立法扩大和明确行政确认案件的受案范围,减少法外空间的现象,使更多的行政确认案件可以通过行政诉讼得到救济。司法权可以在多大的范围和程度上对行政权予以司法控制关系到多少行政确认行为可以纳入司法审查。目前我国并非把所有的行政确认案件都被纳入司法审查,根据上文在关于行政诉讼法律属性部分的论述可知,行政确认可以分为独立的行政确认与非独立的行政确认,对于这些非独立的行政确认行为更多的法律效果归结于其他行政行为,依附于其他具体行政行为之上,使其不能独立成诉,因此也就被排除在行政诉讼的受案范围之列。但是非独立的行政确认行为仍属于一种行政确认行为具有独立的法律价值,应当通过立法扩大行政确认可诉性的范围,将非独立的行政确认行为也纳入行政诉讼的受案范围之列,当非独立的行政确认行为无法通过它所依附的具体行政行为得到附带审查时,就可以独立成诉,这样将更有利于相对人行使行政诉讼权利。同时也可以防止法院以此为理由拒绝对行政确认行为进行审查的现象。

       结语

       综合上文所述,将行政确认行为纳入司法审查的范围是大势所趋,在行政立法中就得到了很到的体现,与此同时,我们应该清醒的认识到,由于行政确认可诉性缺乏一个统一的鉴定标准且立法的不完善导致在司法实践中可操作性并不强,很多行政确认行为被法院排除在司法审查的范围之外。本文就行政确认的概述、可诉性的法律现状与问题、完善思路作了一个简单的论述,希望能对行政确认具有可诉性的研究有所帮助。

       【参考文献】

       [1]田中二郎.《新版行政法》.(上卷).弘文堂年版.1974

       [2]程明修.《行政法之行为与法律关系理论》.新林学出版股份有限公司.2005

       [3]姜明安主编.《行政法与行政诉讼法》.北京:北京大学出版社、高等教育出版社,2008

       [4]罗豪才主编.《行政法学》.北京:中国政法大学出版社,1996

       [5]杨海坤主编. 《中国行政法基础理论》.北京:中国人事出版社,2000

       [6]北京市海淀区人民法院行政判决书(1999)海行初字第103号、第104号,北京市第一中级人民法院行政裁决书(2000)一中行终字第43号、第45

       [7]沈福俊主编《行政法与行政诉讼法》.北京:法律出版社,2010

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